對國家水網的認識
閱讀量: 來源:水利部發展研究中心 時間:2021-08-18

前 言

中國經濟的高速發展離不開基礎設施支撐,“中國模式”成功的背后是高質量構建起的幾大“網絡”,有總里程超越15萬公里的中國高速公路網,可繞地球赤道4圈;有總里程達到3.5萬公里的中國高速鐵路網,占世界高鐵總里程70%;也有“三縱三橫一環”覆蓋全國的特高壓電網,年輸電量占全球總發電量25%。這幾張“網”保證了我國經濟發展所需的電力、物流、交通、人力、貿易需求,是中國能成為“世界工廠”的基礎保證。中國打造大“網”的腳步不會停止,在黨的十九屆五中全會上,黨中央提出了要“加強水利基礎設施建設,提升水資源優化配置和水旱災害防御能力”“積極構建國家水網”。國家水網的提出,引起全社會甚至全世界的高度重視。為什么要構建國家水網?國家水網與其他基礎設施網絡關系是怎樣的?如何理解國家水網的重要內涵?國家水網建設與水資源配置、水系連通具有怎樣的關系?國家水網與已有工程體系關系如何?國家水網與水利高質量發展又有怎樣的關系?如何認識這些問題,對于構建國家水網至關重要。本文嘗試提出自己的認識和理解。


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國家水網提出的背景

2015年1月習近平總書記在云南視察時要求著力推進路網、航空網、能源保障網、水網、互聯網等基礎設施網絡建設,形成有效支撐云南發展、更好服務國家戰略的綜合基礎設施體系,這是總書記首次提出構建水網。云南省水資源時空分布不均,工程性缺水問題顯著,水網作為五大基礎設施網絡體系之一,是經濟社會發展的重要支撐,亦是穩增長、利當前、促長遠的強勁動力,建設水網是區域發展戰略性、基礎性、全局性的重大工作。

不僅是云南省,我國整體上經濟社會發展布局與水資源承載力不匹配,水資源超載區或臨界超載區面積約占全國國土面積的53%,資源性、工程性、水質性缺水問題在不同地區不同程度存在,水資源供需失衡已成為區域協調發展的重大制約。黨的十九大報告在部署建設現代化經濟體系中,把水網擺在九大基礎設施網絡建設之首,納入深化供給側結構性改革的重要領域。加快健全完善水網,不斷提升水利供給保障水平和質量,是新發展階段深化供給側結構性改革的內在要求和迫切需要,對推動經濟社會持續健康發展特別是當前穩投資、保就業、促增長具有重要意義。

《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)和黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)中,都明確提出實施國家水網等重大工程。與國家重大戰略實施的要求相比,水利還存在薄弱環節和明顯制約,中西部地區和廣大農村地區的水利基礎設施相對落后,流域間或區域間水資源保障能力極不平衡,對國民經濟建設與社會發展形成制約。通過構建國家水網提高水資源供給的質量、效率和水平,增強水資源要素與其他經濟要素的適配性,為增強供給體系的韌性提供有力支撐,為國家相關重大戰略順利實施提供有力保障。


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水網與其他基礎設施網絡的關系

基礎設施建設是國民經濟基礎性、先導性、戰略性、引領性產業。建設結構優化、集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系具有重大意義,不僅有利于促進經濟增長、拉動投資、擴大內需、產業升級、形成新動能,也有利于提升公共服務水平、增加就業、增強社會可持續發展力,更是關乎我國現代化進程與強國建設。

水網與交通運輸網、能源網和通信網并列為影響現代社會人類生活的四大基礎設施網絡。交通運輸方面,我國形成了以“五縱五橫”綜合運輸大通道為主骨架的綜合交通網,包含“四縱四橫”為主骨架的高鐵網絡,以及“首都連接省會、省會彼此相通,連接主要地市、覆蓋重要縣市”的國家高速公路網絡,使得西部地區不再遙遠,中部地區不再閉塞,改變著中國經濟版圖。能源方面,形成了“四大油氣戰略通道”油氣管網格局、區域性成品油管網和國內天然氣骨干管網系統;國家電網形成了以特高壓為骨干網架、各級電網協調發展的堅強智能電網,成為全球并網裝機規模最大、電壓等級最高、資源配置能力最強、安全水平最好的特大型電網。通信方面,全國接入網絡基本實現光纖化,光纜線路總長度穩居世界第一,全國光網城市全面建成,移動通信網絡覆蓋水平在全球領先,5G網絡建設已全面啟動。與國家其他基礎設施網絡建設相比,水網建設任重道遠。

一是系統化不夠強,水網與其他基礎設施尚未形成統一規劃,空間不平衡明顯,中西部地區、農村地區和邊遠地區基礎設施的可獲得性和服務公平性有待加強;

二是空間格局連通性不強,表現在水網還沒有覆蓋成面,還停留在一個流域、一個區域甚至更小單元的治水用水方式;

三是管理技術手段落后,水資源技術性社會基礎設施也是國家社會性基礎設施網絡中的重要組成部分,但目前還存在物理水網建設規劃的系統性與科學性亟待提高、水信息化的碎片化和孤島效應問題突出、水利設施調度與管理的自動化和智慧化程度不高等問題。

四是保證率不高,水網和電網都是重要的保障性社會公共基礎設施,但水網的保證率遠低于電網保證率。


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從理論和實踐上看,水網應該是什么樣

水網,顧名思義是水資源的運載工具,構建國家水網歸根到底是解決水資源分布不均的問題。國家水網由天然的江河湖泊和人工的引水供水連通工程組成,自然河湖水系形成了全國水網的空間布局基礎,蓄引提調連通工程構成水流時空再調節的人工渠系網絡,自然水系和人工渠系共同組成全國水網格局,通過水網及時將一方之“余”調劑給他地之“缺”,以提高水資源的調蓄能力。我國已規劃實施的南水北調東線、中線和規劃中的西線工程溝通了長江、淮河、黃河、海河四大流域,初步形成了“四橫三縱”的國家水網主骨架以及水資源南北調配、東西互濟的配置格局。但是,目前水網體系建設效果與新時期治水思路,特別是與“空間均衡”要求的差距還很大。

一是我國水網體系不完善,經濟社會發展用水需求與國家水網供給能力不平衡,水資源供需矛盾突出;

二是我國水網格局尚未滿足空間均衡要求,水資源開發利用強度與水資源水環境承載能力不平衡,水資源超載矛盾突出;

三是水網布局主要集中在中東部和城鎮地區,水網設施的區域布局和城鄉布局均不平衡,區域和城鄉水利公共服務水平差距矛盾突出。

構建國家水網,是推進水利高質量發展的重要載體,是水治理體系與治理能力現代化的集成性抓手,是與其他基礎設施網絡均衡發展的必然要求。國家水網應在節水優先的前提下,以資源環境承載能力為約束,以保障經濟社會合理用水需求和生態環境健康穩定為目標,實現多元供給、網絡聯通、調度自如、保障有力的全國水網體系。多元供給是源頭,利用區域內水資源、跨區域流域調水及非常規水源建立多元化水資源供給體系;網絡連通是布局,以自然河湖水系為基礎、蓄引提調連通工程為框架,實現覆蓋城鄉、布局合理、生態良好,引排得當、循環通暢、蓄泄兼籌、豐枯調劑等目標;調度自如是過程,推進國家水網智能化控制和調度體系建設,進行多目標優化、全過程管理、全時段調度,使綜合效益最大;保障有力是目標,水網是保障性社會公共基礎設施,構建國家水網,最終即提升水安全保障能力。特別是隨著5G時代到來,互聯網正由人的互聯升級為萬物互聯,國家水網建設應緊跟時代步伐,積極融入新的發展模式,與新一輪科技革命和產業革命相結合,通過智能化實現水利行業轉型升級,系統推進水治理體系與能力現代化。


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水網建設與水資源配置、水系連通的關系

水資源是經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素,水的承載空間決定了經濟社會的發展空間。我國人多水少,水資源時空分布不均、與生產力布局不相匹配,破解水資源配置與經濟社會發展需求不相適應的矛盾,是新階段我國發展面臨的重大戰略問題。依據社會主義市場經濟的法律、行政、經濟和技術手段,正確處理水資源天然分布與經濟社會發展格局之間的關系,為國家實施可持續發展戰略積極創造有利的水資源條件,是水資源合理配置的基本內涵。由于水資源數量和質量在時間與空間上具有天然的差異,水資源合理配置是一個長期的、動態的過程,將隨著經濟發展和社會進步而不斷調整優化。在目前的水資源分配中,還難以根據實時水情條件和用水需求信息作出調整,且由于管理層目標不同,實際操作中較多強調公平性、可操作性和可檢驗性,使得水資源分配的優化性能不足。國家水網較之傳統區域性相對封閉的水資源系統呈現出多水源、多用戶、多目標等特點,引水、供水、排水更加開放,打破了過去一個流域、一座水庫、一條河道、一個灌區的單一治水方式,通過水系聯網讓水在“網”上流動起來,有效支撐保障國家戰略實施,保證水資源在時間上的調度、空間上的調配、行業間的調節,全面提高供水保證率和用水效率,為實現水資源的優化配置提供了有力的“硬件”基礎。同時,若沒有與之相匹配的“軟件”,優化配置仍難以落到實處。按照社會主義市場經濟要求,要更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用,在實施國家水網工程的同時應加快水權與水價改革,構筑新的水價形成機制,盡快建立并逐步規范水市場。建立符合市場經濟要求的新的管理體制,才能“軟硬并施”,真正實現水資源的優化配置。

水系連通的提出源于我國水利基礎設施亟待改善的深刻社會背景,2011年中央一號文件指出,要“完善優化水資源戰略配置格局,在保護生態前提下,盡快建設一批骨干水源工程和河湖水系連通工程,提高水資源調控水平和供水保障能力”。水系連通指在自然和人工形成的江河湖庫水系基礎上,維系、重塑或新建滿足一定功能目標的水流連接通道,核心是物理連接,主要目的是保障河湖的流動性和連通性。構建國家水網是建設水系連通工程的全面深化和提升,目標更加明確,工程更加復雜,意義更加深遠。從出發點上講,構建國家水網是解決發展不平衡不充分的問題,提升國家水安全保障能力,在考慮水資源承載力與經濟社會布局的匹配性基礎上,謀劃重大跨流域、跨區域輸配水通道和江河湖庫連通通道,這與單純的水系連通相較而言更以需求為導向;從實施上講,國家水網建設包括了更多的舉措,不僅是連通,還要增加蓄水工程以增強水資源調蓄能力;更重要的是,國家水網要加強傳統水利設施智能化升級改造,謀劃推進國家水網智能化控制和調度體系建設,通過信息技術的加持,讓國家水網建設運行管理更加智能高效,這是國家水網的重要發展方向。


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水網與已有水利工程體系的關系

目前我國已建成各類水庫約10萬座,總庫容達到約9000億立方米,水閘10萬多座、泵站9.5萬處,已建各類引調水工程120多項,形成年調水規模約640億立方米,隨著南水北調東中線一期等引調水工程相繼建設,提高了北方缺水地區水資源承載力。城鄉供水安全保障能力持續提升,縣城及以上行政區基本具備穩定供水水源,應急備用水源體系加快建設??傮w來看,我國初步形成了“四橫三縱”的國家水網框架以及水資源南北調配、東西互濟的配置格局。但與總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”要求,以及與人民日益增長的美好生活向往對水治理體系和治理能力現代化的需求相比,現有水利工程體系仍有較大的差距,國家水網建設要著重解決以下三個方面問題:

一是在基礎格局方面,著重解決總體規模仍然不足、國家與流域水網體系架構尚未完全確定、水網布局與經濟社會發展不均衡、城鄉覆蓋不均衡等問題;

二是在調控方面,著重解決水資源時空配置能力不足問題,充分發揮云計算、大數據、物聯網、移動互聯、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術的作用,力爭實現多目標優化、全過程管理、全時段調度;

三是在供水保障方面,解決供水可靠性差、保障程度不高,以及結構性、區域性、水質性缺水問題。


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水網與防洪減災、水系治理的關系

經過長期不懈努力,我國防洪能力已升級至較安全水平,河湖保護治理能力不斷提高,對標對表“三新一高”的戰略要求,仍存在不少短板和薄弱環節。

一是中小河流洪水、水庫病險、山洪災害等突出薄弱環節,城市內澇、臺風災害等極易造成嚴重損失。

二是長期以來,我國一些地區經濟社會用水超過水資源承載能力,導致水質污染、河道斷流、地下水超采等生態問題。

《綱要》中,“防洪減災”與“重大引調水”“供水灌溉”并列為國家水網骨干工程的三大組成部分。根據《綱要》,建設國家水網骨干工程的首要目標是堅持節水優先,完善水資源配置體系,建設水資源配置骨干項目,加強重點水源和城市應急備用水源工程建設,同時兼顧防洪減災、水系治理要求。一方面是實施防洪提升工程,解決防汛薄弱環節,加快防洪控制性樞紐工程建設和中小河流治理、病險水庫除險加固,全面推進堤防和蓄滯洪區建設;另一方面是加強水源涵養區保護修復,加大重點河湖保護和綜合治理力度,恢復水清岸綠的水生態體系。圍繞國家水網工程,需要把完善水資源配置體系作為首要目標,統籌考慮水安全風險防控和水生態環境保護,全面提升水安全保障能力,建設造福人民的幸福河湖,為全面建設社會主義現代化國家提供堅實支撐。


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水網與水利高質量發展的關系

推進新階段水利高質量發展,必須立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局,全面落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路,加快完善流域防洪減災體系、水資源調配體系、河湖生態保護治理體系,大力推進智慧水利系統建設,切實強化體制機制法治管理,全面提升水資源優化配置和水旱災害防御能力,提高水資源集約安全利用水平。

國家水網工程將成為推進水利高質量發展的基礎支撐。國家水網工程通過水網通達保障城鄉供水安全,通過蓄泄滯排保障防洪排澇安全,通過維持自然河湖水網的完整性保護河湖生態健康,從而推動實現水資源供給能力與現代化國家經濟社會發展水平相匹配、防災減災能力與現代化國家災害承受能力相匹配、水生態環境與現代化國家人民美好生活需求相匹配,為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐和保障。

一是通過完善水資源配置體系,建設水資源配置骨干項目,加強重點水源和城市應急備用水源工程建設,進一步提升水資源供給的保障標準、保障能力、保障質量,讓人民群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感,這是水利高質量發展的根本目的。

二是通過實施防洪提升工程,解決防汛薄弱環節,加快防洪控制性樞紐工程建設和中小河流治理、病險水庫除險加固,全面推進堤防和蓄滯洪區建設,從被動應對水安全事件轉向主動防控水安全風險,全面提升水安全保障能力,讓人民群眾生命財產和城鄉居民飲用水安全有保障,讓國家現代化建設不受洪澇、干旱、水生態災害的嚴重干擾,這是水利高質量發展的守護底線。

三是通過加強水源涵養區保護修復,加大重點河湖保護和綜合治理力度,恢復水清岸綠的水生態體系,提升水生態系統質量和穩定性,這是水利高質量發展的控制紅線。

通過建設國家水網工程,實現多元供給、網絡聯通、調度自如、保障有力的全國水網體系,推動水利高質量發展,為國家供水安全、防洪安全、糧食安全、生態安全提供堅強保障,從而更加有力的支撐國家區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略和全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化、推進新型城鎮化等協調發展,全力推進經濟內循環。


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